Акция

Миграция с других систем

Скидка на систему «ДЕЛО» при миграции с других решений.

Получите бесплатную демоверсию и консультацию

+7(495) 221-24-31

И. Бачило. О проблемах информационного права в области документирования

О ПРОБЛЕМАХ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА В ОБЛАСТИ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ И ДОКУМЕНТООБОРОТА

И. Бачило, д.ю.н.
зав. сектором Информационного права
института государства и права РАН

1. О подходе к проблеме документа в условиях формирования информационного общества

Развитие информационных технологий и их использование в сетевых системах обмена информацией обусловили новый шаг в развитии цивилизации. Образно: если в начале века ХХ в связи с развитием авиации говорили о небе как "пятом океане", то сегодня инфосферу можно обозначить как "шестой океан", который осваивает человечество.

Сетевую систему информационных коммуникаций и используемый при этом информационный ресурс называют кровеносной системой, нервной системой всех областей отношений, затронутых этой технологией. Естественно, что формируется новая предметная область отношений для правового регулирования. Крупно обозначая проблемы комплексной отрасли права – информационного права, мы отмечаем такие области его внимания, как область формирования и использования информационных ресурсов; информационных технологий (программы, программное обеспечение, способы защиты информации, ее идентификации и т.д.); технологий коммуникаций –средств современной связи.

Наиболее важными проблемами для понимания процессов, которые обозначаются термином "информационное общество", являются две группы факторов, которые самым активным образом влияют на ход развития общества Российской Федерации. Во-первых, это изменение природы социально-экономических отношений в результате реформ последнего десятилетия. С этим надо считаться, как бы мы к ним ни относились. Во-вторых, это факт создания информационных технологий, изменение инфраструктуры области документационной формализации, фиксирования деятельности людей, их отношений и формирование более сложной конфигурации информационных ресурсов.

Признаки первой группы факторов связаны с документированием опосредованно. Здесь проявляют себя такие явления, как многообразие форм собственности в экономике, многообразие организационных форм различных структур и особенно в экономике и управлении. Простая вертикальная модель: министерство – объединение, предприятие, учреждение -– исчезла или сильно трансформирована. Появились новые формы институций: гамма объединений, концерны, корпорации, фирмы, холдинги, большой и разнообразный сектор малого и среднего предпринимательства. Родилась форма общественного управления – местное самоуправление. Возникло множество форм общественных объединений. Все это действует наряду с государственными структурами управления и хозяйствования. Формируется и взаимодействует с государственными структурами корпоративный сектор экономики и управления.

В этих условиях говорить о государственном управлении в прежнем смысле уже нельзя. Стоит задача обеспечения организационного взаимодействия разных социальных структур гражданского общества и государства. На первом месте – проблема координации в решении вопросов, затрагивающих интересы общества, государства, личности. Проблема эволюции методов деятельности государственного аппарата, ибо государство остается единственной и главной силой организации всех элементов общества, гарантом прав и интересов личности, гражданина и человека.

Тут оформляется главная проблема конференции "Документация в информационном обществе в условиях информационных технологий". Как на том фоне, который сформирован и продолжает развиваться под влиянием первой группы факторов, можно говорить об управленческой документации? Как можно говорить об управленческой документации только применительно к органам государственной власти, если формальный круг государственного управления на базе государственной собственности продолжает сужаться? Тезисы об ОРД, ОКУД, ЕГСД в том понимании, когда они зарождались и обосновывались, сегодня надо признать "не сбывшимся прошлым".

2. Как сегодня правильнее поставить тему документирования?

Коротко этот вопрос выражается так: документирование информации - это проблема только государственного аппарата и сектора "электронного правительства" по федеральной целевой программе "Электронная Россия" или это проблема всего комплекса электронной России и еще шире - всего общества и всех его структур.

Именно в этом контексте следует рассматривать вопрос о Федеральном законе "Об управленческой документации", который уже вынесен на суд общественнгсти.

Можно ли говорить о документальном обеспечении управления без охвата информации, которая образуется в первичных звеньях общественного организма и поступает частично в систему государственного управления? Представляется, что самое уязвимое место проекта, который мы обсуждаем, кроется в его ориентации на отсечение какого-то комплекса информации, без указания на критерии отбора.

Ответ на поставленный вопрос связан с рассмотрением значения второй группы факторов, названной в первой части доклада. Это влияние информационно-коммуникационных технологий на системы документов, документированную информацию и информационные ресурсы, представляемые в этой форме.

Как известно, во всех развитых странах приняты концепции, стратегии, планы по информатизации общества. Все они включают проблему электронного документа и электронной подписи. В ряде стран вопрос о сочетании бумажного и электронного документооборота решался еще раньше и готовил основу для инноваций в разных направлениях общественной жизни. В России этот вопрос не был обойден. С семидесятых годов уже действовали стандарты на машинный документ, используемый в системах АСУ. В Гражданском кодексе Российской Федерации, принятом в 1994 г., электронная цифровая подпись признается одной из юридически признаваемых форм собственноручной подписи. Действуют более поздние стандарты в этой области. Однако широкое использование этой нормы ГК РФ было обусловлено записью: "Использование ... электронно-цифровой подписи ... допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон" (ст.160).

Шаг в направлении оформления сосуществования бумажного и электронного документа был сделан в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", принятом в 1995 г. Статья 5 (п.п. 2-4) этого закона определила:
"2. Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3. Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью.
Юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования.
4. Право удостоверять идентичность электронной цифровой подписи осуществляется на основании лицензии. Порядок выдачи лицензий определяется законодательством Российской Федерации".

Таким образом, уже в середине 90-х годов была создана основа для сочетания бумажного и электронного документа в делопроизводстве разных социальных структур, в том числе и в органах государственной власти. И тем не менее и сегодня область применения электронного документа и электронно-цифровой подписи в органах государственной власти очень невысока. Даже в США, по свидетельству специалистов, такой документации не более одного процента. Наиболее электронизированной документальной сферой является сфера бизнеса и особенно банковского. В своей интересной книге "Бизнес со скоростью мысли" Билл Гейтс признает, что только недавно занялся своим собственным хозяйством и пересмотрел систему документирования. В области маркетинга в его корпорации вместо 114 бумажных документов стали применять только 9 электронных. Ликвидация 350 тыс. отчетов о продажах дала экономию в 40 млн. долларов в год.

И все же такая форма общения, как Интернет, дает о себе знать и постепенно меняет облик документирования. По свидетельству бизнес-журнала "Перспектива" за 2001 г. (специальный выпуск "Электронное правительство: опыт и проблемы"), опыт 22 стран показывает необходимость отражения в правовом регулировании ряда новых явлений. К ним относятся:
а) сочетание бумажного и электронного документа, перевод одной формы в другую путем создания электронных копий бумажных документов, дублирования этих форм при одновременном хождении их в обороте; разрушения бумажной и замены ее электронной формой;
б) обеспечение наличия грамотного чиновника, обеспечивающего плановый переход от одной формы к другой;
в) необходимость обеспечения концентрации информационного ресурса в отраслевом и межотраслевых масштабах (не позволять потребителю обивать электронные пороги разных ведомств);
г) построение делопроизводства и документооборота с ориентацией на потребителя, пользователя. Причем важна дифференциация последнего с учетом категорий потребителя информации: внутри своей системы, внешнего пользователя (клиента), вышестоящих и нижестоящих органов государственной власти;
д) создание форм доступа к информации и предоставления документов через сайты, порталы, терминалы, использование дизайна при этом.

Отмечается разная степень освоения Интернета, которым в настоящее время пользуется 3-4% населения земли: простое выставление информации - документа; интерактивное общение (обмен); осуществление реальных операций разного рода.

Наибольший успех в электронном документировании достигнут в области налоговых систем, самоуправления и демократии и в отношениях юридических лиц. Примеры по отдельным странам свидетельствуют о неравномерном использовании Интернета в таком разрезе отношений, как гуманитарные услуги, юстиция и охрана порядка, государственный доход, национальная оборона, образование, административные функции, транспорт, самоуправление и демократия, почта.

Таблица (см. бумажный номер журнала) показывает распределение по этим показателям услуг Интернета в четырех группах пользователей государственного сектора.

По свидетельству этого журнала, в США, несмотря на большой процент документооборота через Интернет, 85% остается бумажным. Любопытны следующие показатели. Англия имеет 100 сайтов госучреждений и осуществляет ответы по 20 миллионам запросов в год. Из 73% услуг правительства в Сети 51 осуществляется путем публикаций, 18 - в форме диалога, и только 4 - через завершенные операции. Это полезные ориентиры для России.

В любом случае сочетание бумажного и электронного документа в системах делопроизводства, включая документооборот, дает значительное уплотнение массива документов, уменьшение количества форм. Но одновременно встают и вопросы о поиске эффективных форм хранения электронных документов на основе новых технологий. Проблема архивного хранения банков данных должна быть решена.

Самой главной проблемой для органов государственной власти и особенно для органов исполнительной власти остается проблема охвата всех их функций адекватным информационным обеспечением. Индикатором при этом является качество принимаемых решений и других результирующих документов по функциям органа. Для этого необходимо вернуться к вопросу о классификаторах функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Необходимы классификаторы для всех ведомств, их упорядочение по вертикали и горизонтали системы, формирование модулей документов по каждой функции или ее частям и после этого переход к электронной форме информационного (документального) обеспечения. Иначе получится уже проверенный и неэффективный ход работ: вливание молодого вина в старые мехи, или, как говорили в шестидесятых годах прошлого столетия: "ставить новый мотор на старую телегу". Даже и сегодня передовые по электронизации документальной системы ведомства в основном пользуются сканированием бумажного документа, а не созданием электронного первичного. Так, например, обстоит дело в налоговой системе.

Итогом сказанного должна быть ориентация на обе группы факторов при подготовке проекта закона о документировании в условиях информатизации. Институт государства и права при рассмотрении и подготовке концепции закона по данной теме, высказал предложение разрабатывать комплексный закон, который бы мог называться "О документировании, документообороте и архивном хранении документов". Такой закон мог бы регулировать делопроизводство и систему документирования информации не только в государственном секторе, но и во всех организациях, которые представляют первичную или обработанную информацию в органы государственной власти, в двух узаконенных формах - в форме бумажного документа и электронного документа. Закон должен ориентировать на тенденцию сокращения бумажного оборота документов. Необходимо создать основания для оценки состояния документирования, делопроизводства и документооборота на основе индикаторов, соответствующих целям информационного обеспечения (функции органов) и технологического фактора. Необходима ориентация на совмещение и постепенное замещение бумажного документа электронным. При этом не должно быть излишней торопливости. Однако стратегическая цель необходима.

Принятие закона "Об электронной цифровой подписи" создает некоторый порядок в области лицензирования и сертификации процесса получения и использования такой формы подписи документа. Однако еще потребуются подзаконные акты, регламентирующие сам процесс работы с электронной подписью, определение категорий документов, которые подпадают под такую форму технологии.

 


Возврат к списку

Ольга Савко

Начальник группы телемаркетинга

Закажите демонстрацию системы
Мы свяжемся с вами, проконсультируем по интересующим вопросам, подготовим персональную демонстрацию в удобное для вас время.

Акция

Переход на отечественную АИС МФЦ

Скидка на право использования АИС МФЦ «ДЕЛО» при миграции с других решений по автоматизации МФЦ

Календарь мероприятий

28мая

ЭОС на конференции TAdviser «СЭД и ECM Day 2020» расскажет о новейших технологиях для СЭД/ECM-решений

Узнать больше

16апреля

Технологии и опыт перехода к использованию электронных документов

Узнать больше

09апреля

Удаленная работа с СЭД «ДЕЛО». Возможности работы с «ДЕЛО-WEB»

Узнать больше

Наши клиенты

7 000 компаний

Наши партнеры

250

во всех городах России
и странах СНГ

^